党群支部专题学习习近平总书记“七一”重要讲话精神

(3)与企业相对应的工人。

如果以研究主题的转换为中心，梳理20世纪90年代以来的中国宪法学研究就会发现，在宪政建设的问题上，中国宪法学并没有严格遵循什么是宪政、建设什么样的宪政、怎样建设宪政的逻辑顺序展开，而实际上形成了一个先讨论如何建设宪政，再思考什么是宪政，最后是建设什么样的宪政的差序格局。(2)宪法学研究脱离文本、规范，缺乏解释学、教义学关怀。

一个值得注意的学术现象是，新世纪以来几乎整个法学乃至社会科学领域，都掀起了一场学术史研究的热潮。而宪法学者注定是要投身这场人类历史上规模空前的社会变革与国家涅槃。[49] 参见陈斯喜为翟小波的《论我国宪法的实施制度》（中国法制出版社2009年版）一书所作的序。[⑧] 郑贤君：《宪政的名与实》，《法学》2008年第4期。相当长一段时间内，新中国的宪法学基本上是宪法注释学，扮演着政治婢女的角色。

面对20世纪90年代以来各种各样的宪政理论与实践问题，宪法学者都在以不同方式参与其中，并有效地推动了宪政制度的发展。不管这场方法论之争行将如何，我们可以看到，在20世纪90年代以来的学术命题和学术成果中，宪法学中国化已经成为宪法学研究中的主流倾向，成为重要的学术传统。三、法院：一个尴尬的角色当下的法院在国家权力结构中的确处于一种尴尬的法律境地。

但是， 30多年的计划经济体制养育了一个巨无霸式的行政权，今天我们将制约如此巨大的行政权的重任交给一个弱不禁风的法院，在现行体制没有获得实质性改良之前，这显然是一个不可能完成的任务。……这就要求人民法院在处理行政案件过程中，既要坚持合法性审查的原则，又要站在‘讲政治的高度，从有利于改革、有利于经济建设、有利于国家长治久安出发，对案件依法妥善处理，寻求适当的处理方式和时机，取得办案的最佳法律效果和社会效果。他解释说，社会强势者一旦与行政机关发生行政争议，一般都可以通过非诉讼途径解决问题，只有无权无势无钱的人，才会选择行政诉讼维护自己的合法权益。法院的活动必须遵守政治逻辑，问题是，法院遵守了政治逻辑，又如何守住法治可以容忍的底线呢？毕竟法院是法治社会的一个奢华门面。

这样的目的与以人为本的理念是无缝对接的。在国家权力一统天下的年代，行政机关的决策执行凭借着强大的国家权力保障畅通无阻。

但是，他们还具有坚毅独立的性格，天生就热爱和维护自己的正当权利，并且就像其他任何民族一样，在捍卫自己的权利方面决不会含糊和犹豫迟疑。虽然政府的实际地位高于法院，由法院来监督政府的实际困难是客观存在的，但是，法院应当看到它与政府同属于党委的政治领导之下。包括行政诉讼在内的这些正式的法律制度通过国家权力的协助大规模地介入中国社会，尤其是广大尚未完成现代化过程的乡土社会，对秋菊们其所产生的内心震荡是前所未有的。行政诉讼便是其中一例。

[2]提起行政诉讼的行政相对人基本上是一群生存在社会底层的博利者。一个由院长、副院长、庭长、副庭长等组织起来的金字塔型的行政权力结构和一个由独任制、合议庭以及审判委员会组织起来的平面型司法权力结构，共存于一个法院。当下中国，行政机关的合法性危机是严重存在的。行政审判具有广泛的社会政治影响，许多案件的审理与党和国家的大局密切相关。

所以法院可以利用这一点在现有的权力格局中寻求党委———假定它超然于政府和法院之上———的支持，从而回应政治的要求。行政机关必须抽出身来解决这些纠缠于身的矛盾，但由于行政机关经常是这种矛盾的另一方当事人，使得行政机关解决矛盾的各种方案、策略实施变得异常艰难困苦。

以下几个方面的问题是我们应当反思的。这一规范与事实之间的紧张关系多年来一直困扰着法院，在行政诉讼中的表现尤甚。

政府的活动如果不受法律规范，它所惹出的问题有时的确影响局部地区的稳定大局，这也是党委所不能容忍的。这种局势也多少加剧了行政机关治理的艰难，从而使行政机关对行政诉讼制度是旧恨未了，又添新仇。比如，法院内部的各种改革措施对于规范审判活动等所具有的功能是显著的，但是，在裁判的可接受性方面的保障功能却是令人怀疑的，那居高不下的涉法信访率或许可以说明这个问题。面对为权利而斗争的行政相对人，行政机关治理社会的艰难性日益突出。与他们的祖先一样，他们谨小慎微、老成持重，同时又深闭固拒。他们也许采取与他人不同的独特方式，然而殊途同归，可以达到与他们所追求的相同目的。

法律的强制力虽然仍没有从它的特征中消退，但是它对于法律的实施的保障功能已大打折扣。来自民众方面的压力有时让法院陷入一种两难境地，但是，很少有让法院臣服于民众意愿的情形，因为法院毕竟是体制内最不强大的国家机器之一。

如果两种权力各行其是，或许也不会引出这么多的是非来。在法律规范上，它具有明确的独立审判的法律地位，但是，这种独立审判的法律地位在体制中却因为没有获得充分保障而失落。

行政诉讼的目的是通过制约行政权来保护民众的合法权益。行政诉讼作为法治国家的一项实践，并不仅仅限于从法律规范层面上获得认识，且这样的认识有时会相当浅薄的。

行政机关成了艰难的治理者。如果这个的解释得以成立，那么，法院尴尬的角色是可以获得转换的。正如有学者所说：法院既是一个通过形式理性来实现正义的中立机构，同时也是国家科层体系的一个有机组成部分，促进社会安定、实现实质正义的一个有力工具，不断自我强化的一个利益团体与之相反的是，信访制度本身没有规范的程序制度，更没有一部规范其运行的基本法律，从规范意义上来说是无法承担起权利救济的重任的。

如果寄希望于行政救济方式就能解决所有的冤屈和苦情，往往会被领导人个人意志所左右，并侵夺其他救济机制，进而导致法治的破坏。第38条规定：信访人提出的建议、意见或者对违法行为的检举、揭发，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。

[9]这无疑使得信访制度偏离了其本来的职能。《信访条例》第8条规定了四类信访事项，具体包括：（一）对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求。

[3]通过以上对实定法的分析，信访制度的功能主要分为两个方面，第一位的是民主监督和政民沟通，第二位的才是权利救济。现行信访制度关于不得越级上访和将纠纷解决在基层的想法看似合理，但是在关系错综复杂的社会，距离纠纷越近的权力层级往往与纠纷源具有越密切的利益联系，这使其在面对矛盾时肯定会倾向于维护或至少不去伤害强者的利益。

从该定义可以明显地看出，信访工作主要是信访人同行政机关的联系和沟通，而信访形式的广泛性和内容的多样性说明了信访制度本身的功能并不在于权利的救济，而更多的构成民主监督和畅达官民沟通的渠道。现行的信访一票否决制度也给访民提供了一个维权的变异视角，地方政府越怕什么就要做出什么，从而百折不挠地走向上访之路。信访机构的不独立，使得信访机构基于复杂的利益连带关系而倾向于维护行政机关的行政处理决定，或很容易基于领导人的个人好恶而随意作出处理决定，从而侵害公共利益或当事人的合法权益。对于内设的信访机构也要赋予其必要的独立地位，可以对涉及本单位或下级单位的事项进行调查核实，提出相应的处理建议。

如果没有足够的经济实力和心理抗压能力，是不会选择行政诉讼的。该条例第36条规定：各级行政机关应当及时分析信访事项反映的社会情况和人民群众的愿望，提出建议， 改进工作。

（一）民主的推进对信访制度的完善决不能局限于信访制度本身，而应放在宪政的大背景下，从整体上来审视各种制度的运行及其相互关系。如果赋予一个非司法机构超越于法院的权威，必将对社会的稳定、法治的可靠性产生了颠覆性的影响，从此人们不再求助于法律，而是求助于这个机构或个人来实现利益诉求。

但传统意义上的司法审查只能就行政行为的合法性进行审查，而缺乏审查合理性的能力，但是面对不合理的行政行为又不能进行监督和制约，所以设置一定的制度对行政进行监督就成了必要，如通过议会、行政复议、行政监察等权力性监督和公民、社会团体等社会性监督。而信访制度愈有效，使得人治的模式愈加泛滥，作为宪政基础的民主制度作用得不到发挥，从而压抑了法治国家的构建，也不符合现代条件下多元化利益格局的生成和发展。